Reserva de prioridade – projetos

Na história do direito registral brasileiro encontramos o fato digno de nota de a reserva de prioridade ter sido, ao que tudo indica, uma criação brasileira.

Desaparecida na reforma de Nabuco, ela ressurgiria mais tarde em três projetos de lei que neste espaço reproduzimos.

A ocasião de voltarmos ao tema da reserva de prioridade deve-se à provocação dos notários bandeirantes em pedido encaminhado à Corregedoria-Geral da Justiça do Estado de São Paulo (→ Processo CG 2013/7.339) para que o órgão baixasse um provimento regulamentando a matéria nos serviços registrais do Estado de São Paulo.

O début da reserva de prioridade

Na história do Direito Registral a solução de uma reserva de prioridade foi ventilada mais de uma oportunidade, segundo nos afiança García García (Derecho inmobiliário registral o hipotecário, Madrid : Civitas, 1993, t. II, p. 662).
Segundo o tratadista espanhol, a ideia foi proposta nos alvores do século, com a reforma hipotecária espanhola de 1909. O Senado espanhol havia aprovado a chamada certificación de clausura del registro, mas a proposta acabou não prosperando no Congresso, de forma que dita reforma hipotecária não veio a consagrar o instituto. E tal se deu pela consistente refutação de Martinez Prado, para quem a certificación de clausura deveria ser descartada e seu uso obviado por uma prática corrente do Banco Hipotecário Espanhol: simplesmente não se entregaria o dinheiro até que não fosse registrada a hipoteca – prática aliás corrente no Brasil para os contratos hipotecários do Sistema Financeiro da Habitação.
No nosso caso, é possível identificar a ocorrência da reserva de prioridade no primeiro diploma legal brasileiro que regulamentou o registro geral de hipotecas no país: → Decreto 482, de 14 de novembro de 1846.
Vale a pena reproduzir o texto dos artigos 25 e seguintes do Decreto referido:

Art. 25. Nas certidões do registro de hypothecas que passarem, deverão os Tabelliães transcrever o teor não só do assento do mesmo registro, mas de todas as averbações e annotações a elle relativas, que existirem nos seus Livros, declarando em todas, a requerimento de quem forão passadas.

Art. 26. As certidões negativas que os ditos Tabeliães passarem, declarando que nenhuma hypotheca existe registrada no seu Cartorio, relativa a determinada pessoa, ou bens especial ou genericamente designados, só terão vigor por tempo de seis mezes, e só poderáo ser passadas aos proprios donos dos bens que se acharem desembargados, ou a seus bastantes procuradores; devendo os Tabelliães que as passarem portar por fé, que são pessoas delles reconhecidas pelas proprias. E, durante o referido periodo, não poderão passar segunda certidão negativa do mesmo teor, ainda que as partes alleguem terse-lhes desencaminhado o primeira.

Art. 27. Os Tabelliães de Notas a quem taes certidões forem apresentadas, em prova de que se achão desembargados os bens a que ellas se referirem, os quaes pretendão hypothecar, são obrigados a encorporal-as nas escripturas de hypotheca dos mesmos bens, que passarem, guardando-as emmassadas, no seu Cartorio, com a competente averbação do Livro e folhas em que ficarem lançadas.

Art. 28. Se alguma escriptura de hypotheca for apresentada, para o registro, não vindo nella encorporada a certidão negativa, que se haja passado, relativa aos bens n’aquella hypothecados, o Tabellião exigirá da parte que a exhiba, e, se recusar fazer a exhibição, tomará o registro com esta declaração, mas tal registro não poderá prejudicar o outro, que posteriormente possa fazer-se, de escriptura de hypotheca, na qual appareça incorporada a referida certidão, huma vez que aquella tenha sido passada dentro dos seis mezes da validade d’esta

Os antigos tabeliães do registro estavam obrigados a relatar minudentemente todos os assentos – registros, anotações e averbações – declarando-se o nome de quem a requereu, imperando o princípio de rogação para a consecução da publicidade formal e material do registro. A legitimidade do requerente deveria ser cuidadosamente apurada pelo tabelião do registro (art. 26) pois da simples expedição da certidão negativa do registro irradiar-se-iam efeitos de direito material (art. 28)
A certidão negativa poderia referir-se: (a) a determinada pessoa – a indicar que o cartório deveria um bom sistema de indicador pessoal; (b) bens especializados ou genericamente designados. No caso dos bens, o Regulamento previu um Livro Índice “escripturado por ordem alphabetica, e por fórma que facilite, sem equivoco, o conhecimento de todos os bens hypothecados que se acharem registrados no seu Cartorio” (art. 22).
Estimou-se o prazo de seis meses para a apresentação da certidão negativa com efeitos de clausura do registro (art. 28). Curiosamente, qualquer inscrição que se fizesse, sem apresentação da certidão negativa  nomeadamente a retro eficácia da prenotação ou retroprioridade, como hoje diríamos, do título que advier .
As certidões expedidas tinham validade por seis meses. Nesse interregno, em que o ato notarial deveria aperfeiçoar-se, poderiam aportar títulos contraditórios, mas esses não prejudicariam outro, para cuja eficácia e preferência foi expedida anteriormente a certidão do registro (art. 28).
Curioso notar, ainda, que o livro protocolo (livro 2), previsto no artigo 22 do Regulamento, servia, na dicção legal, para os apontamentos de “minutas”, averbações e anotações das certidões negativas que passassem os chamados tabeliães do registro. Mas os títulos deveriam ser igualmente protocolados imediatamente, conforme dispunha expressamente o art. 10 e mesmo as certidões “afirmativas” eram objeto de assentamento no livro 1 – registro geral das hipotecas (art. 22).
O estudo das disposições contidas nesse Regulamento podem iluminar aspectos que eram relevantes à época dos grandes monumentos legislativos, como alguém qualificou o séc. XIX.
À época do advento do Decreto 482, em 1846, as grandes distâncias que mediavam os municípios e as comarcas do Império e o tempo que se levava para transpô-las em lombo de mulas, representavam um alto risco para a segurança dos negócios jurídicos. O peso das distâncias e do tempo se vê com clareza na disposição contida no artigo 3o do Regulamento em comento: os registros em comarcas limítrofes não tardariam mais do que o tempo necessário, contando-se a distância à razão de duas léguas por dia, ou o equivalente a 12 quilômetros (art. 3o).
É curioso e digno de nota assinalar um certo sincronismo entre as exigências e necessidades sentidas no século passado com as contemporâneas. O tempo e o espaço tinham que ser vencidos por meio de recursos que à época estavam às mãos – e o período periclitante, que medeia a celebração do negócio e a efetivação do registro, encontrava na reserva de prioridade, ou no cerre do registro pela certificação negativa, sua solução viável.
Novamente a questão é ventilada em projetos de leis, justamente numa época em que as transações eletrônicas, com a nota de instantaneidade que as singulariza, impõem-nos a necessidade de recuperar o sentido original da reserva de prioridade, para acautelamento das partes contratantes em face das intercorrências aziagas que podem calhar no interregno da contratação.
Outro aspecto digno de nota – e o leitor deverá logo perscrutar o Regulamento de 1846 – é a prototipagem da chamada dúvida registral. Contrariamente ao que se pensa, a dúvida registral não foi inaugurada com o Regulamento de 1865. Quase vinte anos antes, a recusa da prática do ato de registro hipotecário, fundada em questões procedentes, poderia obsta-lo totalmente. De outra sorte, se a demora no registro, ou a recusa de sua prática, fosse julgada improcedente, nem assim o registro se faria: o tabelião do registro averbaria a sentença proferida pelo juiz municipal do termo no livro protocolo, e em tais casos dita sentença de justificação supriria a falta do próprio registro. É o que ressalta do art. 31 do Decreto 482 de 1846. A atuação do encarregado do registro não era, pois, de mero amanuense ou copista. Sua atuação jurídica avultava, pois era reconhecida, e respeitada, entre suas atribuições, a denegação de acesso a títulos irregulares, opondo aos interessados a recusa fundamentada.
Certidão acautelatória
Afrânio de Carvalho aludiria à certidão acautelatória em conhecida passagem de seu festejado livro. Atento aos problemas intercorrentes representados por títulos contraditórios que se perfaçam no interregno periclitante que medeia a lavratura da escritura e o registro,

Além de outros percalços que a espera possa acarretar às partes, esse intervalo entre o título causal e a inscrição ocasiona, ás vezes, no adquirente ou credor o receio de que a obrigação pessoal assumida pelo vendedor ou devedor deixe de converter-se no direito real.

Nesse ínterim, o vendedor ou devedor conserva a propriedade do imóvel e pode vendê-lo ou grava-lo de novo, tornando-se difícil em grande cidade, com numerosos notários, evitar a dupla venda ou a dupla hipoteca.

Foi esse risco, inerente a todo o sistema que separa a transmissão imobiliária em duas fases, a primeira, da obrigação de transmitir, constante do título causal, a segunda, da sua concretização em direito real, emergente da inscrição, que fez surgir a prática de inserir nos contratos de compra e venda e de mútuo hipotecário a cláusula de ficar retida a prestação do preço ou de empréstimo até que se haja efetuado a inscrição. Essa prática de pagamento contra a inscrição, de que se valem sobretudo as instituições financeiras especializadas em empréstimos hipotecários, revela-se deveras extorsiva em algumas delas, que, em contratos de abertura de crédito garantido, cobram do mutuário, além de comissões e taxas, os juros do dinheiro a partir, não do desembolso, mas da data do contrato!

A fase de transição tende a encurtar doravante com a obrigatoriedade de serem os títulos notariais e judiciais passados à vista de certidão do registro imobiliário, a original da matrícula ou outra atualizada (art. 225 in fine). Com isso espera-se que o contexto dos documentos apareça senão escorreito pelo menos escoimado de dados discordantes dos registros, causadores de exigências de re-ratificação, que tanto prolongam o entreato do exame da legalidade.

Conquanto nesse lance a certidão seja exigida para pautar o feitio do novo título, como em outro o é para o da matrícula ( artigo 229), nada impede ampliar-lhe o préstimo, marcando-lhe, se não for a contemporânea da matrícula, um prazo de vigência, dentro do qual, para a proteção da boa-fé dos negócios, não se expedirá outra sem que dela conste a expedição da anterior, para o que será esta lançada em averbação na folha do imóvel. Essa providência importa em deixar no livro um aviso ou advertência da possibilidade de se estar formando, com base em certidão adrede extraída, um título antagônico daquele que eventual interessado pretenda adquirir. Se fim não é nem barrar o ingresso de qualquer título, nem tampouco ameaçá-lo, como a inscrição preventiva, mas apenas ensejar uma precaução aconselhável em todo estado de pendência.

A fim de levar mais longe a diminuição dos inconvenientes e abusos a que se presta esse estado de pendência, decorrente do secionamento jurídico do negócio, importa reduzir ao mínimo o intervalo entre o título causal e a inscrição. Esse resultado pode ser felizmente conseguido sem prejuízo da segurança do direito, antes com reforçamento desta, desde que se predisponha a forma de execução do exame da legalidade para satisfazer ao que dele se espera. (CARVALHO. Afrânio. Registro de Imóveis. 3a. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1982, p. 271-2).

Projeto Ruy Côdo – PL 3.830, de 16.12.1981.

O PL 5.830, de 1981, foi apresentado pelo deputado paulista Ruy Côdo a 16 de dezembro de 1981 visando a introdução da reserva de prioridade no Brasil, medida que reputava de grande alcance e profundidade no que concerne à segurança dos negócios imobiliários. 

No projeto previa-se o trancamento provisório da matrícula do imóvel funcionando “como um mecanismo de bloqueio da matrícula de imóvel propiciando evitar surpresas posteriores pela prática de estelionatos de toda ordem”.

O deputado paulista buscaria inspiração na legislação notarial e registral argentina, que reputava mais desenvolvida e avançada que a pátria:

É instituto encontrável nas legislações notariais e registrais mais avançadas, como é o caso da vizinha Argentina (Lei n. 17.801, de 28 de junno de 1968), inegavelmente pátria de eminentes mestres nesta matéria. (justificativa do PL 5.830 in → DCN1 15.1.1982, p. 174, col. 1)

E mais adiante, repercutindo o sistema notarial e registral argentino diria que o interregno entre a configuração do negócio jurídico e o registro seria um período angustioso. No sistema civil brasileiro não há, como no Argentino, uma “gestação dos negócios” que lá ocorre rotineiramente:

A reserva de prioridade dará aos contraentes, durante o prazo de sua eficácia, ou seja, durante o período angustioso que medra desde a configuração do negócio jurídico até seu ingresso no Registro Imobiliário, ampla defesa aos ataques de terceiros que, pela própria publicidade inerente aos registros públicos, terão pleno conhecimento da reserva requerida e, portanto, da presumível mudança na titularidade do imóvel.

Como se vê, trata-se de aperfeiçoar o vigente diploma legal regulador dos registros públicos, a fim de propiciar maior segurança às transações imobiliárias, o que certamente virá atender aos interesses de toda a nação. (idem, ibidem). 

O projeto colocaria nas mãos do notário o controle da prioridade registral e os interessados lançariam mãos da ferramenta se o desejassem. Seria, pois, um direito facultativo criado em favor dos interessados em atenção à segurança jurídica.

O mais curioso desse projeto era buscar assentar a justificativa na ereção de “verdadeira barreira ao flagelo da proliferação de loteamentos clandestinos que tanto tem infelicitado as populações de baixa renda”.

Não deixa de ser curiosa essa alusão aos parcelamentos clandestinos,  já que a informalidade nos processos de fracionamento do solo se faz acompanhar, via de regra, por contratação igualmente opaca e informal. A ninguém ocorreria socorrer-se da reserva de prioridade para garantir o domínio… A justificativa entra no projeto como Pilatos no credo. Assim se manifestou a propósito o relator:

Isto porque o Tabelião de Notas, sob pena de sua responsabilidade civil com relação ao ato que pratica, só lavrará o negócio jurídico se, de posse da certidão passada pelo Oficial do Registro Imobiliário, com Reserva de Prioridade, dela verificar tratar-se de imóvel em condições de ser alienado sem riscos para o comprador que, resguardado, também, pela medida proposta (Reserva de Prioridade) terá a mais absoluta segurança na realização do negócio imobiliário. (idem, ibidem).

Na apresentação do seu projeto a plenário, a 16.12.1981, assim se manifestava o deputado:

ninguém ignora que a quantidade de grileiros espalhados por todos os rincões deste País se acentua mais nas grandes cidades. Vale dizer que São Paulo é campeão nesse sistema de grilagem de terras, razão pela qual estou apresentando projeto de lei que introduz alterações na Lei dos Registros Públicos (→ DCN1 19.12.1981, p. 15.157, col. 2).

Tramitação do projeto

  • Apresentação do PL 5.830/1981 pelo Dep. Ruy Codo. → DCN1 19.12.1981, p. 15.157, col. 2.
  • 14.1.1982. Mesa Diretora da Câmara dos Deputados com despacho para CCJ E CI. Leitura e remessa da matéria à publicação. → DCN1 15.1.1982, p. 174, col. 1.
  • 13.4.1982 – Comissão de Constituição e Justiça. Relatoria do dep. João Gilberto. DCN1 17.4.1982, p. 2.167, col. 2.
  • 2.2. 1983 – Mesa Diretora da Câmara dos Deputados. Arquivado nos termos do art. 116 do Regimento. DC1S 3.2.1983, p. 155, col. 1.

Projeto Jarbas Lima – PL 2.219

A 6 de agosto de 1996 a matéria voltaria à baila. Apresentado pelo deputado gaúcho Jarbas Lima, o projeto traz a marca dos estudos realizados por registradores e juízes gaúchos – notadamente João Pedro Lamana Paiva e Décio Antônio Erpen – que tiveram ocasião de defender a figura da reserva de prioridade em artigos doutrinários, palestras e o último, desembargador do TJRS, chegou a consagrar o instituto na Consolidação Normativa Notarial e Registral do RS (atualmente art. 295):

Art. 295 – É dever dos que exercem a função notarial (Tabeliães de Notas, Oficiais Municipais e Oficiais Distritais) e dos Escrivães Judiciais, na lavratura de escrituras ou atos, ou no prosseguimento dos feitos, em documentos de transmissão, constituição, modificação ou cessão de direitos reais sobre imóveis, a exigência da exibição da certidão atualizada do Registro Imobiliário.

O registrador João Pedro Lamana Paiva reconheceria que o PL 2.219, de 1996, foi elaborado a partir das discussões da Escola Gaúcha de direito Registral:

No Rio Grande do Sul, um grupo de gaúchos, preocupados com a segurança jurídica do imóvel, elaborou e encaminhou ao Congresso nacional um projeto de lei dispondo sobre reserva de prioridade, que resultou no projeto de lei 2.219, de 1996, e introduziu na Consolidação Normativa Notarial e Registral a certidão acautelatória. (LAMANA PAIVA. João Pedro. A reserva da prioridade e o Registro de Imóveis. Boletim Eletrônico do IRIB n. 3.190, de 9.11.2007).

Justificativa do projeto

A experiência do sistema de registro imobiliário, no Brasil, tem demonstrado que a lei do mais forte, derrogada pelo estabelecimento do Estado de Direito, vem sendo substituída pela lei do mais rápido. Isto porque, não basta ser diligente. Há que ser também muito rápido e contar com uma boa dose de sorte para lograr a proteção registral, urna vez que é frequente estabelecer-se una verdadeira corrida ao Cartório, em que competem direitos divergentes, baseados em documentos de origens diversas.

O caso mais típico costuma ser o do comprador de boa-fé, que busca no Registro de Imóveis a certidão de domínio e de ônus e com ela autoriza o notário

  • 6.8.1996. Apresentação do PL pelo dep. Jarbas Lima
  • 11.9.1996. Mesa Diretora da Câmara dos Deputados. despacho à CCJR.
  • 11.9.1996 – Plenário. Leitura e publicação da matéria.
  • 12.9.1996. Coordenação de Comissões Permanentes. Encaminhamento à CCJR.
  • 16.10.1996. Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC). Prazo para apresentação de emendas – 5 sessões. DCD 16.10.1996, p. 26.920, col. 1. Relator dep. SILVIO ABREU. DCD 15.11.96, p. 30.034 col 1.
  • 18.12.1997. Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC). Parecer do relator dep. SILVIO ABREU, pela constitucionalidade, juridicidade, técnica legislativa e, no mérito, pela aprovação com substitutivo.
  • 26.3.998 – Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC). Prazo para apresentação de emendas.
  • 2.2.1999 – Mesa Diretora da Câmara dos Deputados. PL arquivado nos termos do art. 105 do Regimento Interno. DCDS 3.2.1999, p. 90, col. 1.

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